|
Approfondimenti Giuridici
La risarcibilità degli interessi legittimi
Tra interesse legittimo e diritto soggettivo
Dott. Ivan Pacifico -
Pirs@virgilio.it
Per tradizione il nostro diritto ha distinto sempre tra
due posizioni soggettive giuridicamente rilevanti, il diritto soggettivo e
l'interesse legittimo. La distinzione nasce con la l. 20 Marzo 1865, n.2248
all.E (legge abolitiva del contenzioso amministrativo), nella quale, all'art.2,
si affida la tutela delle "materie di cui si faccia questione di un diritto
civile o politico" alla giurisdizione ordinaria, mentre all'art. 3, si riserva
alle autorità amministrative la competenza circa gli "affari non compresi
nell'articolo precedente". La tutela delle posizioni che non riguardavano
diritti civili o politici veniva rimandata, in tal modo, all'autorità
amministrativa e la stessa avveniva tramite la proposizione di un ricorso
gerarchico.
Il dibattito successivo all'approvazione della legge mise in
evidenza come in effetti non si era migliorata la posizione del cittadino, bensì
questa era stata peggiorata. In seguito ad una lesione dei propri interessi, il
cittadino si doveva rassegnare e ciò rappresentava motivo di diffuso
malcontento: basti ricordare la celebre frase del Mancini "… sia pure che
l'autorità amministrativa abbia fallito la sua missione, che non abbia
provveduto con opportunità e saggezza, … sia pure che essa abbia, e forse anche
senza motivi, rifiutato ad un cittadino una permissione, un vantaggio, un
favore, che ogni ragione di prudenza e di buona economia consigliasse di
accordargli … sia pure che questo cittadino è stato di conseguenza ferito, e
forse anche gravemente, nei propri interessi: che perciò?… che cosa ha sofferto
il cittadino in tutte le ipotesi testé discorse? Semplicemente una lesione degli
interessi? Ebbene, che vi si rassegni".
In seguito fu l'impegno della
cosiddetta destra storica, in particolare di Silvio Spaventa, a porre in rilievo
il regresso che si era avuto con la legge n. 2248/1865. Grazie a quest'opera di
sensibilizzazione si pervenne ad un intervento del legislatore, la legge Crispi
del 21 marzo del 1889 n. 5992, che apprestò una tutela di natura giurisdizionale
agli interessi legittimi. La legge provvide ad istituire la IV sezione del
Consiglio di Stato con una competenza circa la valutazione della lesione degli
interessi legittimi perpetrata attraverso atti illegittimi della pubblica
amministrazione.
Nell'ordinamento vigente la distinzione tra posizioni
giuridiche soggettive, qualificate sia come diritti soggettivi sia come
interessi legittimi, trova un pieno riconoscimento nella Costituzione agli
articoli 24, 103 e 113. In quest'ultimo articolo le due figure vengono
contrapposte tra di loro trovando due diverse tutele giurisdizionali,
rispettivamente di carattere ordinario e di carattere amministrativo. La Carta
costituzionale, pur prendendo atto di una consolidata distinzione tra le due
figure ed apprestando una tutela ad entrambe, non provvede a delinearne i
caratteri e gli elementi distintivi. E' stato compito della dottrina, quindi,
individuare i requisiti materiali tramite i quali arrivare a distinguere il
diritto soggettivo dall'interesse legittimo, mentre è stato compito della
giurisprudenza ricondurre ad una o all'altra figura le situazioni
concrete.
Per poter definire tanto il diritto soggettivo quanto l'interesse
legittimo è importante definire cosa è l'interesse, cioè che cosa è l'interesse
verso qualcosa di giuridicamente rilevante. Esso può essere considerato
l'aspirazione o la tensione verso un bene che viene ritenuto dal soggetto idoneo
a soddisfare un bisogno.
Quando si parla del diritto soggettivo si ha un
riconoscimento pieno, da parte dell'ordinamento giuridico, dell'interesse
anzidetto mediante l'attribuzione al soggetto della facoltà di agire, la
facultas agendi dei Romani. Il soggetto potrà esercitare tale facoltà per
ottenere il bene che soddisfa il bisogno, tanto nei confronti dei privati,
quanto nei confronti della pubblica amministrazione. La dottrina sottolinea come
questa facoltà generale di agire individui una serie di facoltà specifiche, tra
di esse se ne possono individuare quattro maggiormente rappresentative: facoltà
di godimento (pensiamo ai diritti reali), facoltà di pretesa (pensiamo ai
diritti di credito), facoltà di disposizione (tipica dei diritti potestativi),
facoltà di scelta (rappresentata dai diritti di libertà).
Quando
l'ordinamento non offre una tutela piena all'interesse del cittadino siamo, di
fronte alla figura dell'interesse legittimo. In tal caso, l'aspirazione al bene
che soddisfa il bisogno non viene ad essere considerata dall'ordinamento
giuridico meritevole di tutela in re ipsa: quell'aspirazione potrà trovare
soddisfacimento se non sia in contrasto con un interesse superindividuale.
L'interesse come aspirazione al bene che soddisfa il bisogno viene ad essere
filtrato attraverso un altro interesse, quello diretto al corretto esercizio del
potere della pubblica amministrazione portatrice degli interessi
superindividuali. Ciò avviene perché solo attraverso il corretto esercizio del
potere si possono sacrificare le aspirazioni del cittadino. Consegue, quindi, un
interesse alla legittimità degli atti tramite i quali la pubblica
amministrazione agisce. Per quanto anzidetto, la dottrina distingue vari tipi di
interessi legittimi:
a) interessi legittimi veri e propri e propri e diritti
affievoliti: qui i diritti soggettivi si affievoliscono e non ricevono più una
tutela piena, la legge li modifica e li limita attraverso l'operato della
pubblica amministrazione, portatrice di interessi superindividuali;
b)
interessi legittimi oppositivi e pretensivi: gli oppositivi pretendono un
comportamento negativo della pubblica amministrazione, quelli pretensivi,
invece, pretendono un comportamento positivo dell'amministrazione. Nel primo
caso, il soggetto mira al mantenimento del "bene" che soddisfa il bisogno; nel
secondo caso, egli mira ad acquistare un "bene". In entrambi i casi, lo si potrà
mantenere o acquistare in quanto ciò non sia in contrasto con gli interessi
superindividuali;
c) interessi legittimi procedurali e sostanziali: nei primi
vi è la pretesa al rispetto delle norme che regolano il procedimento; nei
secondi vi è la pretesa al rispetto delle norme riguardanti un rapporto.
Dopo aver chiarito
quali sono le posizioni soggettive riconducibili al singolo, è necessario
illustrare attraverso quali mezzi l'ordinamento provvede a render effettive tali
posizioni. Bisogna accertare, cioè, in che modo l'ordinamento tutela il diritto
soggettivo e l'interesse legittimo.
Nell'Italia pre-unitaria, vigeva una
duplice giurisdizione, ereditata dall'ordinamento francese e conseguenza di una
concezione meccanicistica della divisione dei poteri. Da ciò derivava che le
controversie tra pubblica amministrazione e cittadino erano devolute a giudici
speciali appartenenti all'amministrazione stessa; al contrario, le questioni che
riguardavano i rapporti fra privati venivano devolute alla giurisdizione
ordinaria. Si è evidenziato, in precedenza, come attraverso la legge. n.
2248/1865 è stata abolito il contenzioso amministrativo. Poi, insoddisfatti
della tutela che attraverso tale soluzione si era apprestata, dopo un quarto di
secolo si istituì la IV sezione del Consiglio di Stato competente a conoscere
della lesione degli interessi legittimi attraverso atti illegittimi della P.A..
Il legislatore, trovando difficoltà a ricondurre alcune lesioni agli interessi
legittimi o ai diritti soggettivi attribuì, con il d.l. n.2840 del 1923, una
competenza al Consiglio di Stato in alcune materie indipendentemente dal fatto
che si trattasse di interessi legittimi o di diritti soggettivi. Con questa
competenza, per "blocchi di materie", veniva stabilita la giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo derogando all'impostazione tradizionale
basata sul riparto di giurisdizioni per posizioni subiettive.
La
Costituzione fa salve tutte le impostazioni precedentemente adottate, con gli
articoli 24, 103 e 113 sancisce l'abolizione di qualsiasi limitazione alla
tutela degli interessi legittimi, individua una maggiore tutela del cittadino
attraverso l'istituzione di una giurisdizione di primo grado (istituita solo nel
1971 con la legge n. 1034) e conferma la possibilità di una giurisdizione
esclusiva. Nell'ultimo decennio, anche in seguito alle sollecitazioni che sono
derivate dall'integrazione tra i paesi della C.E., il legislatore ha ritenuto di
dover ampliare le materie oggetto di una giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo. Percorrendo tale strada, si è accentuata la divisione di
giurisdizione per blocchi di materie, necessariamente ciò ha comportato un
ridimensionamento della ripartizione per posizione subiettiva fatta valere
(diritto soggettivo ed interesse legittimo, tutelati rispettivamente dalla
giurisdizione ordinaria e dalla giurisdizione amministrativa).
La
risarcibilità dell'interesse legittimo.
Al riconoscimento
della ripartizione della giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice
ordinario, necessaria conseguenza dell'esistenza di due posizioni subiettive
rilevanti per l'ordinamento giuridico, è seguita un'impostazione singolare della
questione della risarcibilità del danno derivante dalla lesione dell'interesse
legittimo. L'interpretazione dell'articolo 2043 del cod. civ., norma chiave per
il risarcimento del danno derivante da "qualsiasi fatto doloso o colposo che
abbia cagionato ad altri un danno ingiusto", ha mostrato di non essere più
adatta ad un rapporto paritario tra il cittadino e la pubblica amministrazione,
indispensabile elemento per qualificare una democrazia evoluta. La risarcibilità
degli interessi legittimi è stato uno dei problemi più dibattuti dalla dottrina
anche dopo che, in più riprese, è stato sottoposto al giudizio delle supreme
corti. La Corte Costituzionale ha dichiarato inammissibile la questione della
risarcibilità degli interessi legittimi, pur ritenendo necessario un intervento
del legislatore a garanzia di una maggiore equità; mentre più complessa è stata
l'impostazione della Corte di Cassazione. La Suprema Corte ha "pietrificato"
un'interpretazione restrittiva dell'art. 2043 c.c. attraverso cinquanta anni di
esercizio della funzione nomofilattica: la risarcibilità si doveva ammettere
solo nella lesione del diritto soggettivo. Questo perché il risarcimento era da
ammettere solo nel caso in cui il comportamento (creatore del danno) fosse stato
contra ius (cioè, contrario ad una norma giuridica) e non iure (cioè, non
giustificato da alcuna norma). Per cui, se vi era solo la lesione di una
posizione soggettiva non pienamente tutelata (guarda l'interesse legittimo)
tramite un'azione priva di causa di giustificazione ma non contraria ad alcuna
norma, la lesione non veniva risarcita. Questa regola aurea soffriva
un'eccezione: nel momento in cui vi fosse stata la lesione degli interessi
legittimi veri e propri attraverso un atto dichiarato poi illegittimo dal
giudice amministrativo. Il diritto soggettivo, compresso dall'attività della
pubblica amministrazione, si riespandeva e doveva essere risarcito l'illegittimo
affievolimento.
Con quest'interpretazione, se un soggetto aveva subito la
lesione di un diritto soggettivo ad opera di un comportamento riconducibile ad
un privato, per ottenere il risarcimento proponeva una normale azione di
responsabilità ex art. 2043 c.c.. Al contrario, se vi era stato un atto della
P.A. illegittimamente restrittivo di un diritto soggettivo, il soggetto doveva
prima richiedere l'annullamento di quell'atto (cosiddetta pregiudiziale
amministrativa) al giudice amministrativo, unico competente a conoscere della
questione di legittimità. Quindi, ottenuto l'annullamento dell'atto, citava in
giudizio la pubblica amministrazione per ottenere il risarcimento. Di contro, se
vi era stata una lesione di un interesse legittimo (diverso da quelli veri e
propri), il soggetto, pur avendo ottenuto l'annullamento dell'atto per
illegittimità dello stesso, non poteva richiedere il risarcimento del danno.
Tramite quest'interpretazione si creò un vero e proprio privilegio, d'origine
regia, basato sulla convinzione che lo "Stato non può fare danno".
Negli
ultimi tempi sia il legislatore che la giurisprudenza si sono resi conto che non
era più pensabile preservare isole di impunità all'operato della pubblica
amministrazione. Anzi, la giurisprudenza con la sentenza delle SS.UU. della
Corte di Cassazione n. 500, del 22 luglio 1999, ha ricostruito le tappe che
hanno portato a questa storica decisione. La Suprema Corte ha operato una
verifica oggettiva della realtà odierna:
- sottolineando l'importanza che
riveste il diritto comunitario che non conosce la differenza, tutta italiana,
tra interessi legittimi e diritti soggettivi;
- richiamando l'impostazione
della Corte costituzionale nella quale si individuava l'esistenza del problema
della risarcibilità degli interessi legittimi, ma si declinava l'invito a
risolverlo;
- intravedendo tra le scelte del legislatore una precisa volontà
diretta a rompere con il passato, tramite un ampliamento delle materie riservate
alla giurisdizione esclusiva;
- riconoscendo senza infingimenti e con
coraggio le proprie responsabilità, consapevole che non era più possibile
mantenere una continuità tra le costruzioni di ieri e quelle di oggi;
-
prendendo atto del "radicale dissenso sempre manifestato dalla quasi unanime
dottrina".
Si è infranto, così, il dogma della irrisarcibilità degli
interessi legittimi.
Si consideri come già vi era stata un'apertura da parte
del legislatore alla risarcibilità del danno da lesione di interessi legittimi.
Infatti, attraverso l'articolo 13 della legge 142/92 di recepimento delle
direttive comunitarie 665/89/Cee e 13/92/Cee si è riconosciuta la possibilità di
richiedere il risarcimento per i danni subiti, "a causa di atti compiuti in
violazione del diritto comunitario in materia di appalti pubblici di lavori o di
fornitura o delle relative norme interne", da parte della pubblica
amministrazione. Tale domanda poteva essere proposta al giudice ordinario da chi
avesse avuto già l'annullamento dell'atto da parte del giudice amministrativo;
bisogna dire che si accentuava la farraginosità del procedimento di tutela già
utilizzato nel caso della lesione degli interessi legittimi veri e propri. Nel
1998 il legislatore delegato, con il D.Lgs. 80/1998, ha apportato una vera e
propria rivoluzione accogliendo una ripartizione di giurisdizione per blocchi
(art.33-art.34) e riservando alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo le controversie nella materia dell'edilizia, dell'urbanistica e
dei servizi pubblici. Il legislatore ha previsto che in tali materie il giudice
conosce dei diritti patrimoniali e può stabilire il risarcimento del danno anche
attraverso la reintegrazione in forma specifica (art.35).
Il Consiglio di
Stato è stato immediatamente consapevole dell'innovazione in tal modo apportata
ed ha sollecitato una riflessione sull'opportunità di continuare a mantenere una
duplice giurisdizione, basata sulla posizione subiettiva fatta valere, pur
sottolineando la rilevanza storica dell'opera del legislatore.
La svolta
giurisprudenziale, rappresentata dalla sentenza in esame presuppone una
riconsiderazione dell' interpretazione dell' art. 2043 del cod. civ., che ha
identificato il "danno ingiusto" negli angusti ambiti della lesione dei soli
diritti soggettivi. Le Sezioni Unite fanno rilevare come è stata proprio la
giurisprudenza della Cassazione ad ampliare la base della risarcibilità del
danno ex articolo 2043 c. c., predisponendo le premesse per l'approdo alla
risarcibilità degli interessi legittimi. Un primo ambito di allargamento
dell'area di risarcibilità del danno ingiusto ha avuto ad oggetto, più
facilmente, la sfera dei rapporti tra privati. Con la sentenza della Cassazione
n. 174/71 relativa al famoso caso Meroni, la Cassazione aprì una breccia nella
consolidata giurisprudenza che prevedeva la risarcibilità dei soli diritti
assoluti. In quel caso si riconobbe la responsabilità aquiliana per violazione
di un diritto di credito altrui, svolta relativamente agevole dato che comunque
il credito è un bene oggetto di diritti. Da qui si è passati a riconoscere prima
la risarcibilità dell'aspettativa di diritto poi di quelle meramente economiche,
tramite il riconoscimento del risarcimento per perdita di chance (intesa come
possibilità di conseguire un risultato utile sulla base di presunzioni e di un
calcolo delle probabilità, v. Corte di Cassazione, n.6506/1986). Si legge nella
sentenza da ultimo citata che "non è necessario prendere posizione sulla
dibattuta questione se l'ingiustizia del danno debba risiedere nella lesione di
un diritto ovvero se basti la lesione di un interesse giuridicamente tutelato"
perché si realizzi "la lesione del diritto all'integrità del proprio patrimonio,
consistente nella perdita della possibilità di conseguire un risultato utile".
Questa formula del "diritto all'integrità del patrimonio" va ricordata perché,
come ha fatto rilevare la dottrina più sensibile, non riveste un preciso valore
giuridico, ma rappresenta un "valore ideologico e sistematico" ai fini del
risarcimento del danno. Quello che finisce per rilevare non è più la situazione
soggettiva lesa, bensì il danno economico e la necessità di ripristinare
l'equilibrio economico. Si tenga in considerazione come in effetti le svolte
riportate non intaccavano la sostanza del dogma dell'irrisarcibilità
dell'interesse legittimo. Infatti, l'allargamento della sfera di applicazione
dell'articolo 2043 c. c. avveniva tramite dei "mascheramenti" da diritto
soggettivo di situazioni che erano prive della consistenza dello stesso. Si
individuavano "diritti soggettivi affievoliti, riespansi, sotterranei, residui e
comunque sopravvissuti all'esercizio del potere amministrativo (e, a volte,
anche del potere privato), ricorrendo persino al codice penale per risarcire
situazioni qualificate come interessi legittimi pretensivi". Il dogma non
riguardava l'attività materiale della pubblica amministrazione o comunque la sua
attività non provvedimentale: le attività svolte more gestionis non potevano
essere preservate dalla responsabilità ex art.2043 c.c.. Non riguardava,
altresì, i cosiddetti diritti affievoliti da un atto illegittimo della pubblica
amministrazione, mentre riguardava sicuramente gli interessi legittimi
pretensivi, salvo quelli da fatto-reato. Per questi ultimi, si ricorreva
all'articolo 185 cod. pen.(Restituzioni e risarcimento del danno) per
riconoscere le aspettative illegittimamente frustrate da concorsi che si erano
svolti irregolarmente. In tal modo, si sostituiva il fatto-reato al danno
ingiusto, come fonte di obbligazione della P.A., ai fini del risarcimento.
Volendo sintetizzare bisogna rilevare come la Suprema Corte riconosceva
l'esperibilità o meno dell'azione di responsabilità aquiliana a seconda che la
posizione subiettiva fatta valere fosse, rispettivamente, un diritto soggettivo
o un interesse legittimo. Contraddittoriamente, essa determinava la natura della
posizione giuridica soggettiva fatta valere a seconda che individuasse o meno un
danno ingiusto da risarcire. La contraddizione è consapevolmente divenuta
insostenibile: per questo motivo, la Cassazione ha ritenuto di dover partire da
una nuova interpretazione del "danno ingiusto", attraverso la quale si potrà
arrivare a riconoscere il risarcimento anche di alcune posizioni qualificabili
come interessi legittimi. La Suprema Corte non ha riconosciuto a priori la
risarcibilità dell'interesse legittimo, essa ha riqualificato il danno ingiusto
ed in questo modo ha reso accessibile la tutela prevista dall'art.2043 c.c. ad
altre posizioni subiettive.
La sentenza
delle SS. UU. della Corte di Cassazione n. 500, del 23 luglio
1999
In base
all'interpretazione tradizionale dell'articolo 2043 c.c. si riconosceva il
risarcimento del danno solo nel momento in cui l'azione lesiva fosse stata
contra ius e non iure. Quindi, per il diritto soggettivo, tutelato da una norma
di relazione, la tutela sarebbe piena in seguito ad una violazione della norma
stessa ed in assenza di una giustificazione. Al contrario ciò non avveniva per
l'interesse legittimo. Relativamente a quest'ultimo, esistendo solo norme di
azione (che conferiscono la possibilità di intervenire sull'esercizio del potere
da parte della pubblica amministrazione), un'eventuale azione posta in essere
dalla pubblica amministrazione priva di causa di giustificazione non era
sufficiente ad azionare la tutela dell'articolo 2043 c.c..
Le SS.UU. della
Corte di Cassazione con la sentenza n. 500, del 23 luglio 1999, stravolgono
questa impostazione spostando l'attenzione sul concetto di "danno ingiusto": non
più individuabile attraverso la contemporanea presenza della violazione di una
norma e dell'assenza di una causa di giustificazione, bensì danno risarcibile si
ha solo quando vi è assenza di una causa di giustificazione. E' sufficiente che
il comportamento sia non iure per individuare l'ingiustizia del danno. La
Suprema Corte è chiara nel riconoscere che sin dalla sentenza 176/1971 vi era
stata una "forzatura", quella relativa all'attribuzione dell'aggettivazione del
danno (danno ingiusto dell'art.2043 c. c.) alla condotta. L'ingiustizia è,
invece, proprio riferita al danno: la centralità del danno è la caratteristica
principale dell'articolo 2043 c.c., mentre, per quanto riguarda la colpevolezza,
vi può essere un imputabilità a titolo di colpa o di dolo. Non è più necessaria
la contrarietà ad una norma per affermare la responsabilità aquiliana, basta
l'ingiustizia del danno: un danno inferto in assenza di cause di giustificazione
"che si risolve nella lesione di un interesse rilevante per l'ordinamento". In
questo modo cambia la valutazione dello stesso articolo 2043 c.c. e delle
condizioni di risarcibilità. Le SS.UU. fanno notare come l'art. 2043 c.c. non è
più norma secondaria volta a sanzionare la violazione dei divieti posti da altre
norme, ma è norma primaria volta a "riparare" il danno ingiustamente sofferto in
seguito all'operato altrui. Quindi la tutela risarcitoria va apprestata quando,
in assenza di cause di giustificazione, vi sia la lesione di un interesse
giuridicamente rilevante; consegue che, ai fini del risarcimento del danno, non
ha più importanza la qualificazione formale del soggetto.
Detto ciò non si
riconosce automaticamente la risarcibilità della lesione degli interessi
legittimi. L'ingiustizia del danno è condizione necessaria ma non sufficiente a
determinare l'applicabilità dell'art. 2043 c.c. alla lesione degli interessi
legittimi, perché ciò avvenga è necessario un'interpretazione sostanziale di
interesse legittimo.
Si potrà pervenire al risarcimento "…soltanto se
l'attività illegittima della pubblica amministrazione, abbia determinato la
lesione dell'interesse al bene della vita al quale l'interesse legittimo,
secondo il concreto atteggiarsi del suo contenuto, effettivamente si collega, e
che risulta meritevole di protezione alla stregua dell'ordinamento". L'interesse
legittimo non è più degradato ad un minus rispetto al diritto soggettivo, in
aderenza a quella dottrina che ha sempre combattuto questa tradizionale
impostazione giurisprudenziale fortemente restrittiva. L'interesse legittimo,
oltre a rilevare da un punto di vista strettamente processuale, mostra una
valenza sostanziale in quanto correlato ad un interesse materiale (del titolare
dell'interesse legittimo), ad un bene della vita. In realtà, solo la lesione
dell'interesse al bene della vita può far concretizzare un danno patrimoniale.
L'ordinamento protegge l'interesse ad un bene della vita, mentre l'interesse
legittimo o meglio la sua risarcibilità sorge solo quando il primo, sia nel
senso del suo ottenimento (si pensi agli interessi legittimi pretensivi) sia nel
senso del suo mantenimento (si pensi agli interessi legittimi oppositivi), si
scontra con il potere dell'amministrazione di soddisfarlo o di sacrificarlo. La
Suprema Corte, richiamata la definizione di interesse legittimo come posizione
di vantaggio riconosciuta al soggetto in relazione ad un bene essenziale della
vita, consente l'accesso alla tutela risarcitoria ex art. 2043 c.c.. Solo quando
vi sia stata la lesione tanto dell'interesse legittimo quanto dell'interesse al
bene della vita, correlato all'interesse legittimo leso, vi potrà essere il
risarcimento.
Come già richiamato in precedenza, si configurano in maniera
del tutto nuova, rispetto alla consolidata impostazione giurisprudenziale, le
condizioni di risarcibilità. Non sono più individuate attraverso la natura delle
posizioni soggettive lese, bensì esse si determineranno mediante la combinazione
di due serie aperte: quella dell'illecito civile caratterizzata dall'atipicità e
la serie degli interessi meritevoli di tutela non tipizzati e variamente
configurati dall'ordinamento.
La Suprema Corte, consapevole della rilevanza
delle posizioni precedentemente assunte, provvede ad illustrare come avverrà la
ripartizione delle controversie tra giudice ordinario e giudice amministrativo.
Inoltre, espone "una sintetica summa" di ciò che il giudice deve fare (o che
dovrebbe fare) quando gli viene proposta una domanda di risarcimento dei danni
nei confronti della pubblica amministrazione, mostrando responsabilità nello
svolgimento della funzione nomofilattica.
Subito vi è da precisare come la
nuova interpretazione dell'articolo 2043 c.c., eliminando la distinzione basata
sulla qualificazione formale della posizione giuridica vantata dal soggetto ai
fini del riconoscimento della responsabilità aquiliana, trasforma la questione
pregiudiziale sul risarcimento del danno da questione di giurisdizione a
questione di merito. Ciò è dovuto al fatto che il danno ingiusto è tale se lede
un interesse giuridicamente rilevante e non, come prima, solo quando lede un
diritto soggettivo; una questione di giurisdizione è eventualmente prospettabile
allorquando sussiste, in relazione alla materia nella quale è sorta la
controversia, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo mentre
l'azione è stata proposta davanti al giudice ordinario.
Detto ciò, si precisa
come per i giudizi pendenti al 30 giugno 1998 -nelle materie riservate alla
giurisdizione esclusiva dal D.Lgs. 80/98, in applicazione della normativa
transitoria prevista dall'articolo 45 comma 18 del D.Lgs. dinanzi citato- la
competenza circa l'azione di risarcimento del danno ex art. 2043 c.c. nei
confronti della pubblica amministrazione, in seguito ad un provvedimento della
stessa dichiarato illegittimo, è proposta davanti al giudice ordinario. Egli è
l'unico competente a conoscere della lesione dei diritti soggettivi, tra cui si
annovera anche il diritto al risarcimento del danno.
Per i giudizi relativi a
controversie instaurate successivamente al 1° luglio 1998, nelle materie
attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo "sia essa
"nuova" o "vecchia"", nulla quaestio: il giudice amministrativo ha una
competenza piena di annullamento e di risarcimento. Infine per i giudizi pur
successivi al 1° luglio 1998, relativi a controversie in materie non riservate
alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle quali si chiede il
risarcimento del danno, è competente il giudice ordinario che potrà accertare
anche l'illegittimità dell'azione amministrativa. Ciò avverrà senza che il
soggetto leso interpelli prima il giudice amministrativo per farsi annullare
l'atto illegittimo. L'illegittimità potrà essere accertata dal giudice
ordinario, in quanto essa rappresenta "uno degli elementi costitutivi della
fattispecie di cui all'art. 2043 c.c.".
Abbiamo detto come la Suprema Corte
indichi anche l'iter che il giudice ordinario deve percorrere al fine di
individuare se la fattispecie in concreto dedotta sia riconducibile o meno alla
sfera di applicazione dell'art. 2043 c.c.. La sequenza logica di formazione del
convincimento del giudice richiede:
a) l'accertamento della sussistenza di un
evento dannoso;
b) la qualifica del danno come ingiusto, in quanto incidente
su un interesse giuridicamente rilevante individuato attraverso un giudizio
comparativo, tra l'interesse al bene del danneggiato e quello del danneggiante,
da cui risulti la prevalenza per l'ordinamento dell'interesse del
danneggiato;
c) l'accertamento della riferibilità del presunto evento dannoso
ad un comportamento della pubblica amministrazione (andrà verificato il nesso di
causalità applicando, i ben noti, criteri generali);
d) l'accertamento ai
fini dell'imputabilità del presunto evento dannoso ad un comportamento doloso o
colposo della pubblica amministrazione.
Non è sufficiente l'illegittimità
della condotta della pubblica amministrazione, è necessaria la valutazione della
"colpa" dell'amministrazione. Essa sarà configurabile allorquando la pubblica
amministrazione abbia agito senza rispettare i principi di imparzialità, buona
amministrazione e correttezza ai quali deve essere ispirata la sua azione. E'
l'ultimo il punto meno convincente: il comportamento doloso o colposo viene
riferito alla pubblica amministrazione e non ai suoi agenti. Sembra, inoltre,
che il Supremo Giudice abbia avuto più a cuore l'instaurazione di un nuovo
regime processuale, incentrato sull'abbandono della pregiudiziale
amministrativa, piuttosto che la natura della responsabilità della pubblica
amministrazione. Vi è da precisare che l'accertamento della natura colposa della
responsabilità della pubblica amministrazione, è il frutto del crollo di
quell'altro orientamento giurisprudenziale basato sull'equivalenza tra atto
illegittimo e condotta illecita, che esimeva il giudice dall'accertare la colpa.
Secondo la visione della Suprema Corte, queste sono le indispensabili premesse
per raggiungere un auspicabile obiettivo: la concentrazione in capo al giudice
ordinario di tutte le questioni relative alle materie non devolute al giudice
amministrativo, "una sorta di concentrazione di tutela" simile a quella che
avviene nel caso della giurisdizione esclusiva. Così come sottolineato dalla
dottrina, non avremo più una giurisdizione ripartita tra due giudici, bensì due
giurisdizioni autonome e con cognizione piena. Entrambe le giurisdizioni, nelle
materie di rispettiva competenza, potranno eventualmente stabilire il
risarcimento del danno come misura alternativa all'annullamento dell'atto e
potranno anche utilizzare altre misure compensative, risarcitorie,
ripristinatorie, indennitarie, reintegrative in forma specifica a seconda della
natura del danno.
Considerazioni
conclusive
Sicuramente la
sentenza rappresenta un punto di confluenza tra molteplici esigenze tutte
espressamente poste in rilievo: l'erroneità di una valutazione restrittiva
dell'interesse legittimo, l'incompatibilità dello stesso con il diritto
comunitario, un'interpretazione strumentale dell'art.2043 c.c., ed altre già
richiamate precedentemente. Quello che però lascia perplessi è rappresentato
dalle indicazioni circa il modus operandi che il giudice ordinario dovrà
adottare all'indomani della sentenza, sia sotto il profilo della competenza del
giudice ordinario, sia sotto il profilo degli elementi necessari per riconoscere
il risarcimento a carico della pubblica amministrazione.
La Suprema Corte ha
riconosciuto la possibilità, in capo al giudice ordinario, di conoscere delle
controversie relative al risarcimento del danno per la lesione degli interessi
legittimi ed in questo modo sembrerebbe che non abbia apportato alcuna novità.
Al contrario, le SS.UU. hanno aggiunto che non è necessario il previo
accertamento dell'illegittimità dell'atto lesivo ad opera del giudice
amministrativo.
La Corte ha, quindi, auspicato un abbandono della
"pregiudiziale amministrativa", invitando il giudice ordinario stesso ad
accertare l'illegittimità dell'atto amministrativo.
Riconoscere al giudice
ordinario (in sede di cognizione dell'azione ex art. 2043 c.c. per la lesione di
interessi legittimi) la possibilità di accertare l'illegittimità dell'atto
amministrativo, in quanto esso è elemento costitutivo del danno ingiusto,
rappresenta uno stravolgimento dei principi costituzionalmente sanciti. All'art.
24 della Carta Costituzionale si parla di una pari dignità dell'interesse
legittimo e del diritto soggettivo e si prosegue sancendo una diversa
giurisdizione per l'accertamento di entrambi attraverso un'attribuzione alla
competenza del giudice amministrativo, delle questioni riguardanti gli interessi
legittimi (art.103 Cost.).
Questo stravolgimento dell'ordine costituzionale
ha anche degli effetti concreti: non è da escludere un contrasto di giudicati
tra giudice amministrativo e giudice ordinario o un consolidamento di una
situazione per il diritto amministrativo e la contemporanea irrilevanza della
stessa per il diritto civile.
In relazione all'ipotesi di contrasto di
giudicati si pensi che, in base all'impostazione anzidetta, il soggetto al quale
è stato negato l'annullamento dell'atto (presuntivamente lesivo dell'interesse
legittimo) da parte del giudice amministrativo può proporre azione di
risarcimento del danno davanti al giudice ordinario. Il giudice ordinario,
quindi, potrà conoscere della legittimità dell'atto della P.A. e, accertata la
lesione dell'interesse legittimo, tramite l'atto della stessa P.A., riconoscerà
il risarcimento del danno. Si avrà così un giudice (ordinario) che riconosce
l'illegittimità dell'atto e quantifica il risarcimento del danno, e un altro
giudice (amministrativo) che dichiara la legittimità dello stesso atto che, in
sede civile, ha determinato il risarcimento.
Altra ipotesi interessante è
quella che vede un "consolidamento" dell'atto illegittimo della pubblica
amministrazione per mancata impugnazione di esso nei termini previsti. Il fatto
che l'atto non venga impugnato nei brevi termini del procedimento
amministrativo, non esclude che lo stesso possa essere ritenuto illegittimo da
parte del giudice ordinario. Quest'ultimo potrà conoscere della questione di
risarcimento per la lesione degli interessi legittimi, quindi anche della
legittimità dell'atto, anche in un tempo molto lontano rispetto alla cognizione
del giudice amministrativo.
Un motivo di sicura riflessione è rappresentato
dal regresso, immediatamente posto in evidenza dalla dottrina più attenta,
verificatosi in relazione all'imputabilità della condotta al dolo o alla colpa
della P.A.. Uno dei pochi punti chiari dell'impostazione della Cassazione,
precedente alla sentenza n. 500 del 1999, era sicuramente rappresentato dal
considerare accertata la colpa della P.A. nel momento in cui veniva individuata
l'illegittimità dell'atto amministrativo. Invece, la Cassazione ha stabilito che
non c'è più una colpa oggettiva bensì la colpa va accertata valutando la
correttezza, l'imparzialità e la buona amministrazione del procedimento
amministrativo, in quanto questi rappresentano i limiti esterni della
discrezionalità. In effetti il soggetto per poter arrivare al risarcimento del
danno dovrà dimostrare la colpa della P.A.. La Cassazione, però, non ha chiarito
se tale impostazione debba essere seguita quando si tratti anche di diritti
soggettivi o solo quando si tratti di interessi legittimi, quest'ultima sarebbe
l'impostazione più "efficiente".
Infatti nel momento in cui l'atto
amministrativo è lesivo di un diritto soggettivo il comportamento della P.A. è
già colposo in quanto rappresenta una violazione di norme, regolamenti o anche
solo di regole di prudenza che l'amministrazione avrebbe dovuto rispettare. In
relazione a ciò, sarebbe pretestuoso, oltre che eccessivamente vessatorio nei
confronti del cittadino, richiedere un ulteriore dimostrazione dell'illecito
comportamento dell'autorità amministrativa; precisiamo che l'annullamento
dell'atto illegittimamente restrittivo di un diritto soggettivo è elemento,
necessario e sufficiente, per una decisione favorevole al soggetto leso. Volendo
chiudere la piccola parentesi riflessiva si deve, obiettivamente, riconoscere
che la Corte ha voluto aprire "un paracadute" per evitare di precipitare in una
miriade di richieste di risarcimento del danno; ciò non esclude molti dubbi
sulle modalità tramite le quali si arriverà a riconoscere la responsabilità
della P.A..
Per concludere, si può fare un appunto a coloro i quali si
ponevano un problema di compatibilità tra le posizioni giuridiche subiettive
riconosciute dal nostro ordinamento ed il diritto comunitario. Questa dottrina,
da sempre preoccupata dalla difficoltà di illustrare la dicotomia tra interessi
legittimi e diritti soggettivi, ai fini del risarcimento del danno, avrà
ulteriori grattacapi. Ora bisognerà spiegare la differenza tra diritti
soggettivi, interessi legittimi ed interessi legittimi correlati ad un bene
della vita: siamo passati da una dicotomia ad una tricotomia.
|
