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1 gennaio 2004: al via il protocollo informatico nella P.A. ?

Scritto da  il 13 Dicembre 2003

Il punto di partenza può essere identificato nell’art. 50, comma 3, del D.P.R. 445/2000, il Testo Unico in materia di documentazione amministrativa, la normativa nota agli esperti perché disciplina il sistema di firma digitale del nostro Paese: “Le pubbliche amministrazioni provvedono entro il 1° gennaio 2004 a realizzare o revisionare sistemi informativi automatizzati finalizzati alla gestione del protocollo informatico e dei procedimenti amministrativi in conformità alle disposizioni del presente testo unico ed alle disposizioni di legge sulla tutela della riservatezza dei dati personali  (…)”. Così, a pochi giorni dalla data prevista dalla norma indicata per l’entrata in vigore delle modalità informatiche di tenuta del protocollo nella P.A., vediamo di fare il punto della situazione su tale innovativa disposizione.

La disciplina originaria sul sistema di protocollo nell’Amministrazione risaliva i all'inizio del secolo, in particolare al R.D. del 25 gennaio 1900 n.35. Secondo tale normativa, tale protocollo era organizzato su tre attività principali, comunque riscontrabili anche nella nuova disciplina:

-       la registrazione dell'arrivo dei documenti. I documenti venivano registrati secondo data di arrivo; dopo il primo documento, quelli successivi correlati al primo, erano registrati oltre che in base alla data, anche per affare e per provenienza;

-       la classificazione, che avveniva per titoli (a cui corrispondeva il registro di protocollo), per classi e sottoclassi;

-       la formazione del fascicolo; l'elenco dei fascicoli costituiva il repertorio.

I documenti che si riferivano a procedimenti in corso venivano conservati nell'archivio corrente, mentre quelli conclusi finivano in deposito. Trascorsi 10 anni, i documenti venivano eliminati o conservati presso l'archivio del Regno. Era vietato, salva licenza del capo servizio, fornire, a chiunque, informazioni relativa al protocollo, o registrate in esso.

La prima fonte che innova la materia alla luce delle nuove tecnologie è il “Regolamento per la tenuta del protocollo amministrativo con procedura informatica”, il D.P.R. 20 ottobre 1998 n. 428, che viene poi abrogato e integralmente recepito dal D.P.R. 28 dicembre 2000 n. 445: in particolare il Testo Unico della documentazione amministrativa, nella specie di quella automatizzata, ai suoi artt. 50-70 (anche se poi le norme maggiormente dedicate alla materia sono gli artt. 50-57) riporta con lievi modifiche la disciplina del D.P.R. 428/1998. In materia maggiormente tecnica devono essere anche riportati gli estremi di una serie di norme regolamentari che hanno disciplinato, e disciplinano, sulla “tenuta del protocollo amministrativo con procedura informatica”: in particolare ci si riferisce al D.P.C.M. 31 ottobre 2000, alla Circolare 7 maggio 2001, n. AIPA/CR/28 in materia di standard, modalità di trasmissione, formato e definizioni dei tipi di informazioni minime ed accessorie comunemente scambiate tra le P.A. ed associate ai documenti protocollati, ed infine alla Circolare del 21 giugno 2001, n. AIPA/CR/31, sui requisiti minimi di sicurezza dei sistemi operativi disponibili commercialmente. Successivamente, altre norme sono state pubblicate, con diretta influenza sul nuovo sistema del protocollo informatico, in materia di firme digitali (si pensi a tutte le innovazioni conseguenti al recepimento in Italia della Direttiva 1999/93/CE sulle firme elettroniche), in materia di posta certificata e di gestione automatizzata dei flussi documentali nella P.A.: la più importante per il nostro discorso deve essere considerata il D.P.C.M. 14 ottobre 2003, “Approvazione delle linee guida per l'adozione del protocollo informatico e per il trattamento informatico dei procedimenti amministrativi”.

L'impianto organizzativo del protocollo informatico, come si è detto, riprende quello tradizionale: vengono infatti regolate le attività di registrazione, organizzazione e reperimento delle informazioni, che chiaramente questa volta sono previste attraverso i moderni sistemi di gestione delle informazioni, in particolare quelli informatici e telematici. Per quanto riguarda il campo di applicazione del protocollo, secondo l’art. 53, comma 5, del DPR 445/2000, “sono oggetto di registrazione obbligatoria i documenti ricevuti e spediti dall’amministrazione e tutti i documenti informatici. Ne sono esclusi le gazzette ufficiali, i bollettini ufficiali e i notiziari della pubblica amministrazione, le note di ricezione delle circolari e altre disposizioni, i materiali statistici, gli atti preparatori interni, i giornali, le riviste, i libri, i materiali pubblicitari, gli inviti a manifestazioni e tutti i documenti già soggetti a registrazione particolare dell'amministrazione”. In particolare, la registrazione di protocollo per ogni documento ricevuto o spedito dalle pubbliche amministrazioni è effettuata mediante la memorizzazione delle seguenti informazioni: a) numero di protocollo del documento generato automaticamente dal sistema e registrato in forma non modificabile; b) data di registrazione di protocollo assegnata automaticamente dal sistema e registrata in forma non modificabile; c) mittente per i documenti ricevuti o, in alternativa, il destinatario o i destinatari per i documenti spediti, registrati in forma non modificabile; d) oggetto del documento, registrato in forma non modificabile; e) data e protocollo del documento ricevuto, se disponibili; f) l’impronta del documento informatico, se trasmesso per via telematica, costituita dalla sequenza di simboli binari in grado di identificarne univocamente il contenuto, registrata in forma non modificabile” (art. 53, comma 1, DPR 445/2000).

Vi sono diverse modalità di applicazione del nuovo sistema di protocollo informatico, con differente valenza e capacità innovativa.

Si può partire dalla semplice automazione della procedura tradizionale di gestione del sistema, passando dalla carta all’informatica attraverso una sua mera digitalizzazione: in questo caso, pur avendosi già un miglioramento della situazione legato alle caratteristiche tipiche del formato digitale (quindi più efficiente e sicura conservazione per il minor spazio occupato e per la possibilità di effettuare copie di riserva dislocabili in diverse memorie di massa), la forza innovativa del sistema sarebbe minima (prevedibilmente poi rimarrebbe invalso nel funzionario abituato culturalmente alla carta l’uso di stampare quanto lavorato sul computer), e ben si potrebbe parlare di occasione sprecata.

A questa modalità di applicazione base del sistema di protocollo informatico, in cui si digitalizza il “librone” cartaceo corrispondente al Registro del protocollo, si può anche aggiungere l’altra possibilità di scannerizzare, e quindi rendere sotto forma di bit, la lettera cartacea ricevuta. Pur raggiungendo un livello superiore al caso precedente, si rimane sempre in un miglioramento qualitativo minimo.

Ulteriore passaggio, ma in questo caso si può già ritenere di essere entrati in un sistema effettivamente innovativo, vede aggiungere la possibilità di ricevere anche la comunicazione già in formato elettronico, ad esempio attraverso una e-mail. Nell’ipotesi prospettata, la segnatura di protocollo verrebbe apposta al messaggio di posta elettronica, che poi si registrerebbe nel Registro di protocollo informatizzato: il documento quindi sarebbe informatico (composto da e-mail originaria con il numero di protocollo), e circolerebbe all’interno dell’Amministrazione in questo formato. Il terzo livello di automazione già porta a numerosi vantaggi in termini di efficienza e trasparenza nella gestione dell’ufficio della P.A., che sfrutterebbe le caratteristiche proprie della realtà digitale ad un livello quasi ottimale.

Ma è l’ultimo passaggio quello che permetterebbe di considerare realizzato l’intento “rivoluzionario” del legislatore, con la sostituzione del “bit” alla carta, e quindi con l’ottimizzazione nella gestione della documentazione amministrativa da parte dei singoli uffici pubblici. In questo caso l’amministrazione riceve la lettera elettronica, vi appone la segnatura di protocollo e la registra, comunica poi il numero di protocollo al cittadino che, sempre in via telematica, seguirà poi la sua pratica nei vari percorsi interni alla P.A. che gestisce in concreto la procedura. Così, alla massima efficienza che già si era raggiunta nel livello di automazione precedente, si aggiunge il massimo della trasparenza, oltre alla realizzazione in concreto di un servizio al cittadino che diventa parte effettiva del procedimento, con le diverse utilità conseguenti a questo ruolo (a livello di impulso e controllo dell’azione amministrativa).

A questo punto torniamo alla domanda iniziale, che si può articolare in modo diverso: ma il 1 gennaio del 2004, cioè tra pochi giorni, il protocollo informatico effettivamente verrà realizzato all’interno della P.A. ? E poi, anche se si risponde in maniera affermativa a questa domanda, a quale dei quattro livelli di automazione appena presentati si potrà fare riferimento ?

Per quanto riguarda la risposta a queste domande, è chiaro che si deve tenere presente il livello di cultura informatica, di “alfabetizzazione” informatica presente nei vari uffici pubblici (non molto alto, anche se in netta fase di miglioramento a fronte degli sforzi formativi che oramai costantemente vengono svolti in maniera concreta); e si deve anche tenere presente che l’innovazione informatica del settore deve confrontarsi con le circa 30.000 persone impiegate negli uffici del protocollo tradizionale della P.A., che dovranno essere reimpiegate in altri uffici e settori. Mentre si può considerare molto buona la situazione a livello di investimenti strutturali, sia per la dotazione informatica degli uffici, sia per l’avanzata fase di realizzazione della Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione che collegherà i vari uffici tra loro e verso l’esterno. Infine, occorre anche considerare che il sistema di protocollo informatico, almeno al suo massimo livello di innovatività presuppone il formato digitale del documento che verrà poi trattato, realtà non proprio comune all’amministrazione.

Detto ciò, presumibilmente al 1 gennaio 2004 gli uffici della P.A. pronti alla gestione del protocollo informatico vedranno il primo livello di automazione, al limite il secondo; mentre per gli altri due dovrà aspettarsi ancora qualche tempo proprio a causa della implicita necessità di una informatizzazione molto diffusa per la gestione complessiva a livello digitale della documentazione amministrativa. Per i tempi in concreto, impossibili da prevedere in concreto, dovrà tenersi presente due realtà che costituiranno certamente un valido aiuto per l’effettiva entrata in vigore dell’innovazione esaminata nel presente articolo, realtà che si sono sviluppate di recente grazie al lavoro del C.N.I.P.A. (l’autorità che ha sostituito l’A.I.P.A. nella gestione dell’informatica nella P.A.): da una parte la possibilità di rivolgersi a fornitori del servizio di protocollo esterni all’amministrazione (verrebbe quindi data in c.d. outsourcing la realizzazione, ed eventualmente la gestione, del sistema), dall’altra quella di riutilizzare i programmi già realizzati per altri settori della P.A.

In particolare infatti al sistema esaminato si applicherà quindi la logica degli Application Service Provider (ASP) perché è quella che meglio risponde ad esigenze di rapidità, efficacia ed efficienza. Tale  novità, che è stata applicata per la prima volta proprio per il protocollo informatico, permetterà alle amministrazioni di non doversi più preoccuparsi di individuare uno o più fornitori, acquisire hardware, software e quanto necessario, con le difficoltà a livello di tempo e spese aggiuntive connesse: sarà infatti possibile limitarsi a rivolgersi ad un provider già selezionato, magari proprio dal C.N.I.P.A., che fornirà il servizio con le modalità stabilite da una specifica gara e uguali per tutti. Questa possibilità, insieme al riuso del software (cioè la possibilità per una specifica amministrazione di utilizzare i programmi aventi la medesima finalità realizzati per altra amministrazione, chiaramente in seguito a specifico accordo con il fornitore, ma senza le spese e i temi connessi alla realizzazione di nuovi programmi) può considerarsi un’interessante ed utile innovazione che fa ben sperare per una veloce ed efficiente realizzazione del protocollo informatico, al massimo livello, nella Pubblica Amministrazione.

 
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