domenica, 19 Novembre 2017

La legge c.d. "sblocca-centrali"

Scritto da  il 30 Luglio 2002

Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale.

E' recentemente mutato il quadro normativo di riferimento per la realizzazione d'impianti termoelettrici con potenza superiore a 300 MW. La novità deriva dall'emanazione del decreto legge 7 febbraio 2002 n. 7 convertito con modifiche in Legge 9 aprile 2002 n. 55 (pubblicato in GU n. 84 del 10 aprile 2002). Il provvedimento è costituto da un articolo unico contenente i principi fondamentali della nuova procedura.

La disciplina citata è finalizzata ad abbreviare i tempi necessari per il rilascio dell'autorizzazione, prevede un procedimento unico e soprattutto, visto il presupposto di necessità ed urgenza che ha motivato la scelta legislativa, quello preso in considerazione è un procedimento amministrativo fondato su principi che restano validi fino alla data del 31 dicembre 2003 e previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni. Quest'ultimo aspetto fa si che la legge sia perfettamente in linea con il nuovo federalismo regionale introdotto nell'ordinamento italiano tramite la modifica del titolo V della Costituzione.
Occorre precisare che anteriormente all'entrata in vigore della legge in commento, la costruzione e l'esercizio di nuovi impianti erano attività disciplinate dall'Allegato IV al DPCM 27.12.1988 e dal D.P.R. 53/1998, l'efficacia di tali fonti è sospesa fino al 31 dicembre 2003.
L'ambito d'applicazione della legge è quello dell'autorizzazione alla costruzione ed all'esercizio, cui sono equiparati gli interventi di modifica e ripotenziamento, degli impianti di generazione d'energia elettrica con potenza superiore a 300 MW. L'autorizzazione è estesa alla realizzazione delle opere connesse e delle infrastrutture indispensabili, quest'ultime, pur se non espressamente individuate dalla norma, sono facilmente riconducibili a quelle da considerarsi necessarie per il funzionamento del sito di generazione, e correlate alla posizione dell'impianto, ad esempio le reti di trasmissione o d'approvvigionamento del combustibile.
Il provvedimento amministrativo che scaturisce dal meccanismo previsto dalla disposizione in oggetto è un'autorizzazione amministrativa unica, rilasciata dal Ministero per le Attività Produttive entro centottanta giorni dalla presentazione della domanda da parte del soggetto richiedente, sostituisce dunque le autorizzazioni, concessioni e gli altri atti d'assenso previsti e disciplinati dalle disposizioni anteriormente in vigore.
Tra le autorizzazioni menzionate, la valutazione d'impatto ambientale (V.I.A.), pur restando di competenza del Ministero dell'Ambiente, risulta compresa nell'autorizzazione unica, così definita anche in funzione dell'oggetto, nel senso che, a differenza di quanto precedentemente previsto, è valida sia per l'impianto, che per le opere connesse e per le infrastrutture indispensabili.
L'autorizzazione per la costruzione di nuovi impianti in quanto atto amministrativo è soggetta ai principi giuridici positivamente previsti e dunque applicabili a tale tipo d'atti. Sussistono anzitutto le prescrizioni e gli obblighi d'informativa (principio di pubblicità degli atti amministrativi), il rispetto del termine previsto ex lege (principio di celerità dell'azione amministrativa), l'inclusione dell'autorizzazione unica integrata (IPPC) richiesta per alcuni impianti (principio d'economicità dell'azione amministrativa), l'applicazione anche ai procedimenti in corso, tranne quelli per i quali sia completata o in via di conclusione la V.I.A., su dichiarazione del proponente (principio di non discriminazione dell'azione amministrativa).
Aspetto peculiare del provvedimento sblocca-centrali è la disciplina prevista per la fase del procedimento riservata alla V.I.A., inclusa nella procedura unificata, il provvedimento risulta dal normale iter e dunque è soggetto alla stretta osservanza di quanto disposto in materia dalla normativa di settore (legge 349/1986).
In materia di V.I.A. è attualmente all'esame della Conferenza Stato - Regioni uno schema di decreto legislativo; tra le principali novità del disegno di legge figura l'esclusione della competenza del Ministero dell'Ambiente in favore di una Commissione speciale nominata dal Presidente del Consiglio dei Ministri e formata da esperti ambientali, principale attribuzione della Commissione dovrebbe essere lo svolgimento dell'Istruttoria tecnica. La nuova VIA vedrebbe anche la chiamata in causa del Ministero beni ed attività culturali nell'ipotesi che l'area in questione sia soggetta a vincolo.
Altra questione rilevante della nuova legge è il riferimento ai c.d. 'accordi tra proponente e P.A': trattasi di strumenti non obbligatori (su base volontaria) ma favoriti (graditi alle P.A.) di concertazione, come tali non inseriti in schemi ben definiti ma piuttosto in un quadro di riferimento normativo 'aperto' e soprattutto privi di particolari prescrizioni applicabili ai contenuti. Gli accordi di cui sopra possono assumere le sembianze degli accordi di programma ex d.lgs. 267/2001, ovvero delle convenzioni previste dalla legge 142/1990 o ancora assumere lo schema d'altre forme di concertazione.
E' sempre con riferimento all'autorizzazione unica ex legge n. 55/02 che la dottrina amministrativista si è interrogata: essa ha effetto di pubblica variante urbanistica, ma costituisce variante approvata? La soluzione parrebbe dover essere negativa.
Il regime per la costruzione di nuovi impianti e il procedimento amministrativo a ciò deposto coinvolge un altro tema particolarmente rilevante: l'applicabilità della disciplina degli appalti comunitari. La direttiva appalti ed i provvedimenti sul tema che ne sono seguiti prevedono quali soggetti aggiudicatori: le amministrazioni pubbliche e gli organismi di diritto pubblico, le imprese pubbliche, i soggetti privati che si avvalgono di diritti speciali o esclusivi. Tali ultimi diritti sono costituiti per legge, regolamento o in virtù di una concessione o altro provvedimento amministrativo avente l'effetto di riservare ad uno o più soggetti l'esercizio di un'attività. Si ritiene che un soggetto aggiudicatore fruisca di diritti speciali o esclusivi quando abbia la potestà di avvalersi di procedure espropriative o d'imposizioni di servitù.
Il problema su cui si è interrogata la dottrina è l'inclusione o meno, dei diritti riconosciuti in capo al soggetto titolare del procedimento d'autorizzazione alla costruzione di nuovi impianti, tra i diritti speciali ed esclusivi. La soluzione prospettata dagli studiosi non è di poco rilievo, nell'ipotesi in cui si opti per riconoscere il carattere di specialità ed esclusività ai diritti riconducibili al titolare del procedimento ex legge n. 55, risulterà necessario sottoporre l'intero procedimento alla disciplina prevista per l'appalto di lavori. Come già sottolineato, la titolarità di diritti speciali ed esclusivi è uno dei requisiti riconoscibili in capo al c.d. soggetto aggiudicatore di un appalto.
La dottrina maggioritaria qualifica il diritto del titolare del procedimento per la costruzione di nuovi impianti come speciale ed esclusivo ed adduce le seguenti ragioni: la dichiarazione di pubblica utilità è prevista solo per le centrali superiori a 300 MW; partendo dalla definizione di servizio pubblico in senso oggettivo si ricava che quello oggetto del provvedimento conclusivo del procedimento è un 'servizio pubblico essenziale'. Su quest'ultima motivazione peraltro la dottrina ha si è avvalsa dell'opinione consolidata della giurisprudenza. Ormai da anni i giudici amministrativi definiscono quale servizio pubblico essenziale non solo l'attività di distribuzione dell'energia elettrica ma anche quella preposta alla produzione del medesimo bene pubblico. Un'ulteriore ragione è prospettata dagli studiosi al fine di avallare la tesi della natura speciale ed esclusiva dei diritti riconducibili in capo al soggetto proponente considerato: la normativa di recente emanazione riconosce in capo ai soggetti titolari di diritti alla costruzione d'impianti per la produzione d'energia elettrica un vantaggio sostanziale rispetto ai potenziali concorrenti, cioè coloro che costruiscono impianti con potenza inferiore a 300 MW o i titolari di centrali costruite in ambiti esclusi dalla disciplina di recente emanazione.
La legge sblocca centrali ha ad oggetto la disciplina di un procedimento ad hoc per la costruzione di impianti atti alla produzione di energia con particolari requisiti, risulta opportuno dunque un approfondimento dei fondamentali profili procedimentali. I principi ed i criteri dell'iter in commento sono interamente mutuati dalla nota legge sul procedimento amministrativo (L. 241/90) e successive modificazioni, in particolare si annoverano: economicità, efficacia, pubblicità e divieto di aggravio. Le modalità secondo cui si sviluppa tale procedimento possono essere lette attraverso tre chiavi principali, riconducibili a figure ed elementi tipici del procedimento amministrativo così come noto e positivamente previsto nel nostro ordinamento.
Il procedimento disciplinato dalla legge 55 del 2002 si esplica attraverso l'azione del responsabile del procedimento, il quale svolge il proprio ruolo nella fase istruttoria: propone l'indizione o addirittura indice direttamente la conferenza di servizi; cura comunicazioni, pubblicazioni e notificazioni; adotta il provvedimento finale o trasmette gli atti all'organo competente per l'adozione.
Le modalità in cui si esplica il procedimento oggetto di commento sono definite anche dalla presenza di pareri e valutazioni tecniche. Queste ultime, da definirsi entro un termine perentorio definito e comunque non oltre i 90 giorni, in quanto provvedimenti procedimentali chiave possono essere richiesti ad organi equipollenti in caso di inerzia, fatta eccezione per quelle volte alla tutela ambientale. I pareri previsti nell'ambito del procedimento per la costruzione di nuovi impianti sono emanati entro quarantacinque giorni, ma per questa tipologia di provvedimenti è disposta l'applicabilità del principio del silenzio assenso, con le dovute eccezioni per gli atti finalizzati alla tutela ambientale, paesaggistica, territoriale e della salute.
Costituisce modalità di svolgimento del procedimento disciplinato dalla legge n. 55 anche la Conferenza di servizi, obbligatoriamente indetta o promossa dal responsabile del procedimento. La stessa è soggetta ai principi definiti agli articoli 14 e seguenti della L. 241/90, i rappresentanti ad essa presenti sono titolari di poteri vincolanti, essa si conclude, con votazione a maggioranza e dunque termina i propri lavori dopo l'acquisizione della V.I.A e comunque entro novanta giorni. Per quanto concerne i meccanismi decisori va precisato che il silenzio o la mancata opposizione contribuiscono alla definizione dell'assenso, al contrario il dissenso può sviluppare due diversi profili: quello del dissenso motivato e pertinente che va direttamente ad incidere sugli equilibri volti alla definizione della maggioranza prevista e quello del dissenso per la tutela della salute o manifestato dalla Regione interessata, quest'ultimo caso definisce l'intervento del Consiglio dei Ministri, contemporaneamente svuotando i poteri fino a quel momento riconosciuti in capo alla Conferenza delle Regioni. Si aggiunge che la decisione del Consiglio dei Ministri richiamata è prevista nel termine ordinatorio di 30 giorni, l'assenza di sanzioni, apre la strada a nuovi interventi dottrinari, per lo più opportunamente critici e privi di reale influenza solutoria.

 

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