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Autorizzazione degli impianti di produzione d'energia elettrica: la competenza degli enti locali

Scritto da  il 30 Luglio 2002

L'approvazione della Legge 55/02 (c.d. legge sblocca-centrali), prevedendo un procedimento unico ed abbreviato (destinato a concludersi in centottanta giorni), non ha risolto i problemi che affliggono i procedimenti previsti per la costruzione di centrali elettriche. Per gli impianti diversi da quelli oggetto di quest'ultimo intervento legislativo, non è ammessa una procedura unica e dunque la situazione è piuttosto caotica. Inoltre la normativa concernente le autorizzazioni degli impianti d'energia elettrica è particolarmente articolata e complessa in quanto si è creata nel tempo una stratificazione di norme non ben correlate tra loro.
Occorre anzitutto precisare che per realizzare una centrale elettrica esistono varie autorizzazioni da conseguire che coinvolgono i più diversi aspetti e sono generalmente differenziate secondo la tipologia d'impianto. Alcune sono comuni a tutti i casi mentre altre dipendono da situazioni particolari quali quelle derivanti dalla vicinanza d'installazioni militari o d'aeroporti.
Nel seguito s'illustra solo l'autorizzazione comunemente intesa, denominata 'autorizzazione alla costruzione ed esercizio' relativa agli aspetti di programmazione del sistema elettrico e all'ambito ambientale, gli stessi non sempre sono stati uniti in un'unica procedura e sovente si sono incrociati e sovrapposti in modo temporalmente casuale e non coordinato. Si approfondiranno solo le autorizzazioni di competenza degli enti locali.
Per meglio comprendere alcuni aspetti della normativa vigente occorre fare una sintetica rassegna delle principali norme, con particolare riferimento a quelle relative alle centrali termoelettriche, indipendentemente dalla loro attuale vigenza, che si sono succedute nel tempo dalla legge di nazionalizzazione ( legge n. 1643/62 ).
Per quanto concerne gli aspetti ambientali si può partire dalla legge n. 349/86 che, oltre ad istituire il Ministero dell'Ambiente, dava delega al Governo a presentare un disegno di legge per l'attuazione delle direttive europee in materia ambientale, stabilendo la definizione, tramite DPCM, di una disciplina provvisoria nel transitorio. In realtà la normativa ambientale è praticamente partita con la successiva legge comunitaria n. 183/87 che ha dato delega al Governo a recepire una serie di direttive europee in materia di qualità dell'aria, dando successivamente origine al DPR n. 203/88.
In particolare l'art. 17 del DPR n. 203/88, che ha regolato la materia per lungo tempo, ha riunito in un'unica procedura, che terminava con un'autorizzazione alla costruzione ed all'esercizio rilasciata dal Ministero dell'Industria, sia gli aspetti elettrici sia quelli ambientali.
Questi ultimi si sono definiti con due successivi provvedimenti: a) il DPCM n. 377/88 che recepiva la direttiva 85/337/CE e assoggettava a VIA le centrali termoelettriche con potenza almeno di 300 MW; b) il DPCM 27/12/88, che all'allegato IV stabiliva la procedura per le centrali dell'ENEL ma che successivamente è stata applicata a tutti i soggetti..
Nei casi in cui era richiesta la VIA tale procedura era effettuata in parallelo ed i relativi tempi erano quelli che ostacolavano, di fatto, l'emanazione dell'autorizzazione in quanto il parere di compatibilità ambientale è preliminare a qualunque autorizzazione.
Per quanto concerne gli aspetti elettrici, il quadro normativo è rimasto sostanzialmente invariato dalla legge di nazionalizzazione fino alla legge n. 9/91.Tale legge ha liberalizzato (era sufficiente ai fini elettrici una comunicazione al Ministero dell'Industria ed all'ENEL) la produzione d'energia elettrica da fonti rinnovabili ed assimilate, dando origine ai cosiddetti produttori indipendenti che costruivano gli impianti per cedere l'energia all'ENEL. Si è così superato l'obbligo dell'autoconsumo. Tale liberalizzazione ha tuttavia ingenerato una certa confusione nel caso d'impianti da fonti rinnovabili ed assimilate che comportavano un processo di combustione con emissioni in atmosfera. Per tali impianti l'autorizzazione alla costruzione ed esercizio connessa all'art. 17 del DPR 203/88 era decaduta solo per gli aspetti elettrici, permanendo invece per quelli ambientali.
Per gli impianti non soggetti a VIA, l'autorizzazione, a parte i tempi necessari a conseguirla, era, di fatto, una formalità in quanto si traduceva in una prescrizione sulle emissioni in atmosfera, in conformità a limiti differenziati per tipologia d'impianto, concordati tra i Ministeri dell'Industria, dell'ambiente e della sanità.
Per gli impianti inferiori a 300 MW termici si è generata invece una certa confusione sulla possibilità d'applicazione di una VIA regionale. Ciò è stato chiarito con il DPR 348/99, che si deve ritenere tuttora vigente, in cui si stabilisce che la VIA è richiesta per gli impianti termoelettrici con potenza elettrica complessiva superiore a 50 MW e potenza termica inferiore a 300 MW, con esclusione di quelli con potenza fino 300 MW oggetto degli accordi di programma per il recupero dei rifiuti solidi urbani in insediamenti industriali esistenti, previsti dall'art. 22, comma 11, del d.lgs. n. 22/97 (noto come decreto Ronchi).
Le norme tecniche per effettuare gli studi d'impatto ambientale sono state emanate con il DPR 348/99.
La legge n. 59/97 (legge Bassanini) ha, tra l'altro, dato l'avvio al processo di snellimento delle procedure per l'autorizzazione ed al processo di trasferimento delle competenze in materia d'autorizzazione delle centrali elettriche agli enti locali.
A seguito del primo prcesso è stato emenato il DPR n. 53/98 che ha ridefinito, tra l'altro, la procedura per il rilascio dell'autorizzazione prevista dall'art. 17 del DPR n. 203/88. La procedura prevedeva l'eventuale ricorso allo strumento della conferenza di servizi e, nei casi in cui è richiesta la VIA, era previsto un parere unanime dei partecipanti alla conferenza che, qualora non fosse raggiunto, comportava la necessità di interessare il Consiglio dei Ministri.
Le modalità del trasferimento delle competenze agli enti locali sono invece state stabilite con il dlgs. n. 112/98 che ha delegato alle province 'nell'ambito delle linee d'indirizzo e di coordinamento previste dai piani energetici regionali' la funzione relativa all'autorizzazione alla costruzione ed esercizio delle centrali elettriche di competenza regionale. Il decreto legistaltivo attribuisce alla regioni la competenza relativa all'autorizzazione alla costruzione ed esercizio degli impianti di produzione d'energia elettrica alimentati da fonti convenzionali con potenza termica inferiore o uguale a 300 MW (e degli impianti alimentati da fonti rinnovabili da rifiuti). Tale trasferimento è diventato operativo con l'entrata in vigore del DPCM 22/12/2000 che ha predisposto a favore delle regioni i beni e le risorse per l'esercizio delle nuove funzioni attribuite.
Un altro canale autorizzativo è costituito dagli sportelli unici comunali in base a quanto stabilito dal DPR n. 447/98.
Lo sportello unico costituisce una struttura centralizzata dotata d'archivio informatico presso tutti i Comuni, le cui funzioni possono essere esercitate anche in forma associata tra gli enti locali coinvolti.
E' previsto un unico interlocutore (responsabile del procedimento) al qual è affidata la procedura autorizzativa. Sono contemplate due distinte procedure: autocertificazione e procedimento semplificato mediante conferenza di servizi .
L'art. 1 del dlgs. n.79/99 (noto come decreto Bersani) stabilisce che le attività di produzione, importazione, esportazione, acquisto e vendita d'energia elettrica sono libere nel rispetto degli obblighi di servizio pubblico contenute nelle disposizioni del presente decreto.
L'art. 3 precisa che fermi restando il d.lgs. n. 112/98, nonché la disciplina della VIA, sono emanati uno o più regolamenti per disciplinare l'autorizzazione alla costruzione ed all'esercizio degli impianti di produzione dell'energia elettrica alimentati da fonti convenzionali. L'interpretazione di tali disposti dovrebbe essere che l'autorizzazione in oggetto riguarda solo i fini elettrici con la suddivisione delle competenze, prescindendo dalle problematiche sollevate dall'interpretazione della legge costituzionale n. 3/01, stabilita nel dlgs n. 112/98 precedentemente illustrato, rimanendo quindi di competenza statale solo le centrali termoelettriche alimentate da fonti convenzionali di potenza superiore a 300 MW termici.
La direttiva europea 96/91/CE concernente la prevenzione e riduzione integrata dell'inquinamento (IPPC) è stata recepita, limitatamente agli impianti esistenti, tramite il dlgs. n. 372/99. Tale decreto prevede un'autorizzazione integrata ambientale (AIA) per impianti di combustione con potenza termica superiore a 50 MW. In particolare è stabilito che entro il 30 giugno 2002 'l'Autorità competente' dovrà definire il calendario delle scadenze per la presentazione delle domande per AIA. Si sottolinea che, all'atto pratico, con tale norma si rimettono in discussione le autorizzazioni esistenti in quanto, per continuare l'esercizio dell'impianto, possono essere imposti onerosi interventi di restrutturazione dell'impianto stesso. Nel caso del rinnovo dell'AIA è prevista l'autocertificazione per gli impianti che hanno ottenuto la certificazione EMAS.
Per quanto concerne l'autorizzazione alla costruzione ed esercizio delle centrali termoelettriche convenzionali il quadro vigente è il seguente: a) competenza statale (dlgs. 79/99 e legge n. 55/02) per centrali alimentate da fonti convenzionali con potenza termica superiore a 300 MW. La VIA è acquisita dal MAP (DPR n. 53/98 come modificato dalla legge n. 55/02) ed è in corso la sua ridefinizione nell'ambito dello schema di decreto delegato in attuazione della legge n. 443/01; b) competenza locale (provinciale e/o comunale ex dlgs. n. 112/98 e DPR n. 447/01) nel caso di potenza inferiore o uguale a 300 MW. In attesa dell'emanazione delle norme da parte dell'ente locale non si sa quale procedura seguire, la dottrina non è concorde sulla possibilità di applicare il DPR n. 53/98 secondo la procedura liberalizzata dal Decreto Bersani). La VIA è necessaria per impianti con potenza elettrica superiore a 50 MW (DPR n. 348/99), sulla base della procedura del DPR n. 53/98.
Per quanto concerne l'autorizzazione alla costruzione ed esercizio delle centrali termoelettriche non convenzionali, il quadro vigente prevede la competenza esclusivamente locale (provinciale e/o comunale ex dlgs. n. 112/98 e DPR n. 447/98).
In attesa dell'emanazione delle norme da parte dell'ente locale non si sa quale procedura seguire; la dottrina maggioritaria non concorda sulla possibilità di applicare il DPR n. 53/98 e la procedura da esso prevista, liberalizzata dalla legge n. 9/91 e dal Decreto Bersani.
La VIA è necessaria per impianti con potenza elettrica superiore a 50 MW (DPR n. 348/99) sulla base della procedura del DPR n. 53/98.
Si pone in evidenza che le modalità con cui redigere gli studi d'impatto ambientale sono valide solo per le centrali con potenza termica fino a 300 MW. Tale osservazione per il momento è marginale in quanto non sono in progetto centrali alimentate da fonti rinnovabili superiori a 300 MW.
Per quanto concerne l'autorizzazione alla costruzione ed esercizio delle centrali idroelettriche, ferma restando la competenza locale (provinciale e/o comunale ex dlgs. n. 112/98 e DPR 447/98) per l'eventuale autorizzazione generale (anche al proposito si avanzano dubbi sulla liberalizzazione di tale procedura ad opera della legge n. 9/91 e del Decreto Bersani), occorre anche considerare la procedura per ottenere il rilascio della concessione idroelettrica.
A tal fine per le piccole derivazioni (potenza di concessione dell'impianto fino a tre MW) la competenza è regionale secondo una procedura che risale al regio decreto 11/12/1893 e che è andata modificandosi parzialmente fino alle ultime integrazioni introdotte dal dlgs. n. 152/99; il rinnovo di tali concessioni non può eccedere i trenta anni sulla base di quanto stabilito dallo stesso decreto legislativo.
Per quanto riguarda la concessione idroelettrica per le grandi derivazioni la competenza è ancora in fase di definizione sulla base di quanto stabilito dal comma 10 dell'art. 12 del decreto Bersani; a giudizio della dottrina maggioritaria si tratta di una norma sibillina.
Alla scadenza delle concessioni di grande derivazione il rinnovo avviene secondo la procedura stabilita nel suddetto articolo.
Ottenuta la concessione idroelettrica la realizzazione della centrale dovrebbe essere liberalizzata una volta acquisito il parere di compatibilità ambientale. La VIA è necessaria per centrali idroelettriche con potenza di concessione superiore a 30 MW sulla base di quanto stabilito dal DPR n. 348/99. La VIA è richiesta anche per gli impianti destinati a trattenere, regolare o accumulare le acque a fini energetici in modo durevole, con parametri di altezza e volume d'invaso predefiniti.
Per quanto concerne l'autorizzazione alla costruzione ed all'esercizio delle centrali eoliche vale quanto precedentemente detto a livello generale per le altre centrali a fonti rinnovabili: la competenza è locale (provinciale e/o comunale ex dlgs. n. 112/98 e DPR n. 447/98) per l'eventuale autorizzazione generale. Le considerazioni critiche della dottrina riportate in precedenza sul tema vanno certamente rinnovate nella loro efficacia.
La VIA (DPCM 3 settembre 1999) è di competenza regionale ed è obbligatoria per gli impianti eolici situati in aree naturali protette, altrimenti è a discrezione della regione.
La normativa precedentemente illustrata sarà probabilmente modificata dal recepimentodi una serie di direttive europee: a) 97/11/CE che modifica la precedente direttiva europea sulla VIA (85/337); b) 96/91/CE concernente la prevenzione e riduzione mirata dell'inquinamento (IPPC), limitatamente agli impianti nuovi con potenza termica superiore a 50 MW; c) 01/80/CE sulle emissioni di taluni inquinanti originati da grandi impianti di combustione (con potenza termica superiore a 50 MW); d) 01/81/CE sui tetti alle emissioni di alcuni inquinanti atmosferici per i singoli Stati Membri; e) 2001/42/CE sulla valutazione ambientale strategica (VAS).
Si ricordano inoltre le numerose iniziative parlamentari in merito al riordino della normativa del settore energetico ed ambientale, in particolare il disegno di legge predisposto dal MAP e d'imminente presentazione al Consiglio dei Ministri

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